Sejak 1955, Otonomi Daerah Sudah Dipersiapkan

Perspektif Baru, Edisi 254
21 Januari 2001

Prof. Ateng Syafrudin:
Sejak 1955, Otonomi Daerah Sudah Dipersiapkan

Perspektif Wimar: Perspektif Baru kali ini akan bicara mengenai
otonomi daerah dan tamu kita adalah Bapak Prof. Ateng Safrudin,
SH yang saat ini menjabat Rektor Universitas Winayamukti, di
Jatinangor Bandung, dan Guru Besar Luar Biasa Pasca Sarjana serta
pembimbing calon-calon doktor di bidang pemerintahan daerah pada
berbagai Universitas, antara lain Universitas Pajajaran,
Universitas Parahiyangan, Universitas Indonesia, Universitas
Airlangga, Universitas Gajah Mada, Universitas Satya Gama dan
Lembaga Administrasi Negara perwakilan Jawa Barat. Didalam masa
transformasi ini selain dengan susah payah mencoba melakukan
transformasi politik dan recovery ekonomi, kita juga telah
membuat suatu komitmen untuk merubah struktur kenegaraan,
manajemen pemerintahan kita menjadi sesuatu yaitu dengan otonomi
yang lebih besar, yang dengan sendirinya menghendaki devolusi
kekuasaan, maupun dekonsentrasi kegiatan-kegiatan. Alangkah
pentingnya komitmen ini terlihat dari adanya konsensus yang bulat
dibalik sekian banyak persoalan, dimana orang berselisih pendapat
tapi mengenai otonomi kita sudah sepakat bahwa peran pusat
diperkecil, dan daerah diperbesar. Dalam prosesnya juga
mengembalikan keadilan dan keseimbangan. Masalah ini menjadi
lebih tajam lagi, kalau kita lihat kondisi seperti di Aceh atau
di Papua, dimana dibalik otonomi daerah barangkali juga
diperlukan sesuatu yang lebih khusus lagi, untuk memungkinkan
daerah-daerah itu memperoleh kembali martabat dan harga dirinya.
Tentunya hal yang demikian sulit itu dalam pelaksanaannya
menjumpai persoalan, dalam keadaan normal pun susah apalagi dalam
keadaan krisis seperti yang kita alami sekarang. Ikutilah
perbincangan Bapak Ateng Safrudin dengan pemandu Perspektif baru
Wimar Witoelar tentang otonomi daerah berikut ini:

Di Indonesia ini topik "otonomi daerah" atau pemikiran ke arah
itu, apakah baru dipikirkan sekarang atau sudah pernah dipikirkan
dulu-dulunya?

Saya tidak merasa aneh kalau pelaksanaan sekarang ini tersendat-
sendat, apalagi dalam keadaan krisis. Seingat saya masalah
otonomi daerah ini pernah dibahas dalam kongres desentralisasi se
Indonesia di Bandung tahun 1955. Disitu sudah mulai ada
tanggapan-tanggapan daerah terhadap pemerintah pusat, dan
pemerintah pusat menanggapinya lewat perubahan berbagai
kebijaksanaan yang disalurkan lewat perundang-undangan. Di tahun
50 sudah dimulai dengan pembentukan daerah otonom propinsi,
kemudian kota besar, kota kecil, Kabupaten dan sebagainya.

Tapi sekaranglah kita mempunyai kesempatan politik bahkan
keharusan untuk melaksanakannya. Melihat kata orang awam, banyak
hal-hal yang belum siap pada saat ini, apakah kita kira-kiranya
bisa menepati untuk memulai otonomi daerah versi sekarang ini
yang secara politis 1 Januari yang lalu?

Menurut pengamatan saya ketentuan undang-undang yang diberlakukan
7 Mei 1999, memerintahkan dalam tempo 1 tahun untuk menyelesaikan
aturan-aturan pelaksanaannya yang begitu banyak, dan dalam tempo
2 tahun realisasinya. Sejak saat itu saya sudah bertanya-tanya
apakah mungkin dalam tempo 1 tahun menyusun kurang lebih 40
peraturan perundang-undangan. Berdasarkan pengalaman Orde Baru
saja, selama 25 tahun masih tersisa sekian undang-undang, sekian
peraturan pemerintah yang belum terlaksana. Jadi saya rasa tidak
merasa aneh kalau pelaksanaan sekarang ini tersendat-sendat,
apalagi dalam keadaan krisis. Meskipun saya tidak begitu optimis
melihat segalanya berjalan smooth, ini semua akan terus maju
sebagai suatu proses yang tidak boleh dihambat, tidak boleh
dihentikan, baik oleh pemerintah pusat maupun pemerintah daerah
dan tokoh-tokoh masyarakat, harus memanfaatkan momentum ini.
Meskipun tidak sekaligus segalanya bisa ideal tercapai, tapi
peluang yang ada ini harus dimanfaatkan. Hanya saja tertib
berpikirnya juga tidak semata-mata politik, tapi juga aspek
yuridis dimana kita sudah punya komitmen ingin menegakan
supremasi hukum. Dilihat dari sudut perundang-undangannya memang
ada beberapa ganjalan, sehingga menimbulkan wacana baru tentang
interpretasi terhadap berbagai perundang-undangan itu.

Kalau dikatakan diperlukan seperangkat undang-undang pelaksanaan
yang puluhan begitu, itu kira-kiranya mencakup apa saja undang-
undang tersebut?

Undang-undang yang pertama diperlukan adalah pelaksanaan rincian
lebih lanjut, wewenang-wewenang yang tidak akan dijadikan urusan
otonomi. Itu telah keluar meskipun terlambat. Jadi satu tahun
kurang satu hari baru keluar satu, yaitu PP 25. Disitu memperinci
tugas pusat yang disisakan tidak akan di ke-daerahkan, dan
beberapa urusan-urusan yang diserahkan pada propinsi. Untuk
Daerah Tingkat II tidak disebut dalam peraturan itu. Ini
menimbulkan tafsiran, seakan-akan Daerah Tingkat II belum otonom,
padahal bukan begitu maksudnya. Jadi pemerintah pusat memisahkan
5 urusan pokok yang sudah kita kenal, kemudian 8 urusan lain yang
akan dirinci lebih lanjut. Tapi dalam peraturan pelaksanaannya
ternyata melebar, yang tadinya 8 urusan yang ditangani oleh pusat
menjadi 25, dan diatur menjadi 197 butir kekuasaan pusat yang
masih tetap dipertahankan disamping pemeritahan propinsi. Ini
yang menimbulkan masalah pada saatnya mengapa pusat yang harusnya
tinggal sedikit ? Sebab pada dasarnya undang-undang itu
menentukan segala urusan akan diserahkan pada daerah otonom
terutama kabupaten dan kota, kecuali yang dirinci dalam undang-
undang itu.

Apakah diantara undang-undang dan peraturan itu ada yang harus
diubah, atau sekedar kekurangan yang harus diisi?

Saya selaku pengamat dan juga praktisi didaerah meskipun sekarang
sudah pensiun melihat PP 25 sendiri perlu diadakan perbaikan. PP
yang berikutnya yaitu yang mengatur penjelmaan pemerintah daerah
yang demokratis. Jadi selain hubungan antara pusat dan daerah,
juga hubungan kewenangan antara badan eksekutif dan legislatif
daerah. Ini merupakan hal yang mendesak dalam rangka
pendemokrasian, transparansi dan penerapan demokrasi yang
partisipatif. Didalam hal ini ada ketentuan yang sama sekali
berubah dari ketentuan lama, yaitu Kepala Daerah misalnya
bertanggung jawab kepada DPRD. Ini suatu hal yang merupakan
perwujudan pemerintahan yang demokratis, dimana pimpinan
eksekutif bertanggung jawab terhadap legislatif. Akan tetapi
setelah satu tahun, belum juga ada aturan pelaksanaan yang
bagaimana, tata cara yang mengatur pertanggungjawaban itu. Ini
baru keluar pada tanggal 30 November tahun 2000. Dalam aturan itu
ada dua hal yang saya catat, pertama, ada pengaturan yang
mencarikan jalan keluar kalau ada deadlock, antara DPRD yang
tidak mau menerima pertanggungjawaban kebijakan Kepala Daerah,
yang diikuti dengan usulan kepada pemerintah pusat untuk
memberhentikan Kepala Daerah. Mula-mula hanya diatur dengan surat
edaran Menteri Otonomi Daerah dulu sebagai tindakan darurat pada
waktu itu. Tapi itu menimbulkan gejolak di daerah yang merasa
tidak puas, dan secara yuridis memang disitu dikatakan" akan
diatur, ditetapkan, oleh pemerintah".

Kemudian dalam peraturan yang baru tanggal 30 November yang lalu,
ada hal yang menonjol" apabila terjadi penolakan atas
kebijaksanaan eksekutif oleh badan legislatif, maka pemerintah
akan membentuk Komisi Independen". Tapi komisi ini diangkat oleh
pemerintah dan terdiri dari 7 orang. Yang menjadi masalah adalah
timbulnya kecurigaan bahwa kalau diangkat oleh pemerintah, maka
ia merupakan aparat dari kekuasaan eksekutif. Menurut hemat saya
ini perlu adanya penyempurnaan. Misalnya dengan mengangkat
setengahnya atas usulan legislatif dan setengahnya lagi usulan
dari eksekutif, dari pemerintah pusat. Kedua, dalam peraturan itu
ada yang mendasar secara yuridis. Dalam pasal 29, PP 108
dinyatakan bahwa presiden berhak memberhentikan Gubernur jika
Gubernur itu diperlukan untuk sesuatu jabatan lain. Ini tentu
saja menimbulkan hal yang dari sisi politis DPRD dianggap
meremehkan DPRD, secara yuridis juga itu tidak tepat menurut
hemat saya. Sebab jadinya dia perangkat pemerintah pusat sebagai
penyelenggara dekonsentrasi adalah aplikatif, melekat pada proses
dimana dia sebagai Kepala Daerah, kepercayaan, dan putera terbaik
daerah itu yang dipilih oleh DPRD. Sekarang kalau dipindahkan
oleh presiden, tanpa persetujuan DPRD yang menggerogoti demokrasi
yang sudah dipupuk oleh pemerintah sendiri. Jalan keluarnya
menurut hemat saya, pasal itu ditambah suatu klausul dimana
presiden boleh memindahkan atas persetujuan DPRD yang tadinya
mempercayai dia sebagai Kepala Daerah, sebagai Gubernur. Bahwa
ini diperlukan untuk jabatan demi kepentingan nasional mungkin
dia akan memilih calon yang lain sebagai penggantinya. Tapi kalau
tanpa diikutsertakan DPRD, saya kira itu dalam hukum administrasi
menyalahi suatu prinsip.

Perimbangan titik berat antara Daerah Tingkat II dan Tingkat I
itu bagaimana dalam otonomi daerah yang dikehendaki?

Kemudian apabila daerah tidak segera diberi peluang, bagaimana
dia bisa berkontribusi terhadap kepentingan-kepentingan nasional
yang besar. Ini bertalian dengan sejarah. Perancangan otonomi
daerah-daerah dalam beberapa buku yang disusun oleh salah seorang
penyusun UUD Mohammad Yamin tersirat keinginan daerah itu seluas-
luasnya. Meskipun tidak secara eksplisit dinyatakan dalam notulen
pembentukan konstitusi, tapi dalam buku-buku lain beliau menunjuk
kesitu, bahwa yang dikehendaki, yang hidup dalam pikiran para
pakar yang menyusun UUD adanya otonomi yang luas. Kedua, dimana
diletakkan otonomi yang luas itu, apakah di propinsi atau di
kabupaten. Bung Hatta cs dengan Soepomo dan Yamin menginginkan di
tingkat II, sebab menurut historis pemerintahan propinsi itu
adalah tiruan dari sistem pemerintahan di Netherland,
propinsialistaten yang sampai sekarang ada. Sedangkan di
Indonesia merujuk ke pendapatnya Cornelis Van Houven yang pernah
berkunjung ke Indonesia pada tahun 1907 mengadakan penelitian dan
menulis bukunya yang terkenal "Tata Negara Seberang Lautan".
Dinyatakan yang berotonomi itu kira-kira kesultanan-kesultanan,
gabungan beberapa desa besar yang setingkat dengan Kabupaten.
Oleh Bung Hatta, Moh Yamin dan Soepomo, itu menjadi dasar bahwa
sebaiknya otonomi itu ada di tingkat II.

Tapi pada waktu ditetapkan pembentukan propinsi diikuti dengan
propinsi peninggalan Belanda tetap ada, berdasarkan peraturan
peralihan UUD. Sepanjang masih bermanfaat maka Badan-badan yang
ada dijalankan terus. Itu historisnya. Kemudian pada waktu
Undang-Undang Dasar 45 diganti dengan Undang-Undang Dasar
Sementara Tahun 50, disitu dijanjikan otonomi daerah seluas-
luasnya. Mengapa? Menurut pengamatan saya itu punya latar
belakang politis, sebab kita beralih dari negara fideral ke
negara kesatuan. Jadi jangan sampai ada shock, maka negara
kesatuan itu nanti dijadikan daerah-daerah otonom hanya
tingkatannya menjadi 3 tingkatan. Tingkatan propinsi tetap
dihidupkan, tingkat kota kabupaten tetap dihidupkan dan tingkat
desa yang mau dimodernisir, yaitu dengan desa praja. Kemudian
pada jaman Orde Baru ada pemikiran yang sejalan dengan
pembentukan undang undang tentang Parpol dan Ormas pada waktu
itu. Kalau floating mass dibiarkan maka partai-partai kehilangan
basis untuk perjuangannya, andaikata di Kecamatan dihapuskan
sebab tidak ada cabang partai. Maka lahirlah dalam undang-undang
Orde Baru pasal 11 yang menyatakan "titik berat otonomi akan
diletakan di daerah Kabupaten". Itu suatu jalan tengah dan tidak
semuanya tertulis dalam dokumen, tapi karena saya mengikuti
diskusi-diskusinya, itu demikian.

Itu memang satu hal yang sangat baru bagi kita bahwa titik berat
pemerintahan dalam sistem otonomi daerah berada di Kabupaten,
artinya misalnya perijinan, perhitungan keuntungan dan sebagainya
itu ada di kabupaten. Berarti propinsi itu tidak terlalu banyak
fungsinya?

Propinsi menurut prinsipnya hanya mengatur urusan-urusan, lintas
kabupaten, lintas kota, contohnya air. Karena kondisi topografis
daerah, saluran air terbuka tidak mungkin dipecah-pecah antar
kabupaten sebab air akan mengalir terus sampai ke laut.
Kewenangan yang demikian tetap di propinsi. Atau ijin trayek
antar kabupaten, dari Banjar ke Banten misalnya, itu tidak
mungkin diserahkan ke Bupati Ciamis ijinnya, sebab harus melewati
sekian banyak Kabupaten, ini ditangani propinsi. Kemudian
masalah-masalah lingkungan hidup. Contoh kasus kongkrit bagaimana
pemberian ijin sekarang, aqua culture, pemeliharaan ikan terapung
di Cirata. Itu meliputi kabupaten Bandung, Purwakarta, dan
Cianjur, siapa yang berhak memungut retribusi. Sebab tidak ada
patok dimana batas kabupaten ditengah waduk yang besar itu.
Masalah-masalah yang seperti itu secara teoritis harus propinsi
yang menangani. Masalahnya tinggal bagaimana mengurangi birokrasi
agar tidak menimbulkan biaya ekonomi tinggi. Oleh karena itu
kalau mau mengenakan peraturan-peraturan mengenai otonomi daerah,
tidak boleh terlepas dari pelaksanaan undang-undang nomor 28
tentang good governance system. Disitu sudah ada patokan-patokan
yang tidak hanya berlaku untuk pemerintah pusat, tapi juga untuk
pemerintah daerah yang harus mengindahkan kepastian hukum, harus
mengindahkan tertib pemerintahan, harus menghormati kepentingan
umum, harus bersifat demokrasi dan terbuka, profesional para
ahlinya, proporsional para pengurus kebijaksanaannya, dan harus
melakukan akuntabilitas publik. Ini harus menjiwai semua
peraturan, tapi nampaknya agak terabaikan didalam perencanaan
perundang-undangan pelaksanaan otonomi.

Dengan sendirinya akan ada implikasinya terhadap sistem pemilihan
umum barangkali nantinya, itu bagaimana kira-kira gambaran
umumnya?

Tentu saja ini akan terkait dan tidak terlepas dari hukum tata
negara yaitu persyaratan tentang pemilihan umum, tentang susunan
DPR dan sebagainya. Ini merupakan satu hal yang perlu
diselesaikan bersama dengan jiwa Ketetapan MPR no. 4,
menyempurnakan UU otonomi yang sekarang ada, sudah ada green
light dari MPR supaya ini disempurnakan. Sebab nanti unsur
pemerataan, penanganan masalah-masalah kalau tidak ditinjau
kembali secara bersama-sama, mungkin nanti daerah yang kaya, yang
potensial akan terus menjadi terus kaya, dan yang miskisn tidak.
Bagaimana pengaturannya? Disini meskipun secara formal ada
kerjasama antar daerah, ada prosedurnya dan sebagainya, tapi
sekarang sudah mulai ada gejala, ada daerahisme atau putera
daerah dan sebagainya muncul. Itu harus diantisipasi lebih baik
lewat instrumen-instrumen hukum yang jelas.

Disatu pihak jelas peraturan ini memerlukan ketelitian, berarti
memerlukan waktu, dan dilain pihak jadwal sudah mengejar. Urgensi
waktunya sebenarnya diukur dari mana? Disini yang paling ingin
cepat otonomi daerah itu tentu daerahnya sendiri, ataukah
pemerintah pusat mempunyai alasan untuk mempercepat proses ini?

Kebutuhannya dari kedua belah pihak, sebab sudah jelas kalau
sistem terlambat mendistribusikan kewenangan dan segala
kelengkapannya bagi daerah, Pusat akan berat menanganinya
sendiri. Kemudian apabila daerah tidak segera diberi peluang,
bagaimana dia bisa berkontribusi terhadap kepentingan-kepentingan
nasional yang besar. Jadi daerah harus tertib memberikan jaminan
bahwa ada aturan tata ruang yang baik, lingkungan terjamin, juga
investasi terundang sehingga bisa tertanamkan disitu dan
multiflier efeknya akan banyak. Pemerintah pusat kepentingannya
adalah mengurangi beban pusat sendiri, sebab untuk menampung
pegawai dari penghapusan 2 departemen saja menjadi masalah.
Natinya mungkin bisa dialihkan ke daerah. Daerah diperlukan
melakukan suatu need assessment, untuk memenuhi kebutuhan itu dia
tidak menunggu dari pusat tapi diputuskan sendiri, apakah dia
melakukan kerjasama dengan daerah lain, atau mengambil bagian
yang tadinya ditangani pemerintah pusat. Pemerintah pusat sendiri
harus membagi sumber daya ke daerah, bukan hanya sumber daya alam
saja tapi juga sumber daya manusia. Oleh karena itu pemerintah
pusat harus bisa memilih skala prioritas, bagaimana yang sekarang
ini sudah berangsur-angsur ke daerah itu masih harus tetap
dikontrol. Apakah yang diberikan itu dilaksanakan sebagai amanat
atau disalahgunakan. Disini yang dalam hukum tata pemerintahan
disebut hak placetskracht, yaitu hak untuk mengontrol bawahan
apabila berbeda dengan yang dimaksud atasan. Dia mengarahkan pada
yang lain, kalau keliru dikoreksi. Itu hak Placep suatu negara ke
bagian-bagiannya.

Kalau tahun 55 sudah dibicarakan otonomi daerah tapi tidak
kunjung terjadi, apa yang membuat kita sekarang boleh optimis
bahwa kali ini otonomi daerah akan bisa terlaksana?

Pertama karena perubahan tata nilai di masyarakat sudah jauh
berubah, tuntutan-tuntutan juga makin mendesak. Orang dulu masih
malu-malu berbicara dengan pemerintah, sekarang lebih berani dan
terus terang. Begitu juga orang pemerintah pusat, antar sektor,
dulu berlomba-lomba untuk menonjolkan sektornya, hingga ada
egoisme sektoralism. Sekarang mereka juga harus sadar bahwa tidak
mungkin berhasil mengerjakan sesuatu hanya karena dia sendiri
yang menonjol. Tidak mungkin orang pusat tanpa bantuan orang
daerah bisa sukses, sebaliknya juga begitu. Jadi kepentingan
sektoral dan kepentingan regional itu harus sinergi.

Sumber milis ICS
Sat Jan 27, 2001 6:38 pm